En el Perú se legisla con intensidad, pero se gobierna con dificultad. La distancia entre la aprobación de una ley y su aplicación efectiva sigue siendo uno de los problemas estructurales del Estado. La falta de reglamentación no es un detalle técnico: es el punto en el que la ley deja de ser política pública y se convierte en simple declaración.
Las cifras ayudan a entender la magnitud del fenómeno. Entre julio de 2021 y abril de 2024, el Congreso aprobó 207 leyes. De ellas, 188 fueron promulgadas por el Poder Ejecutivo, mientras que 19 lo fueron por insistencia del propio Congreso, tras ser observadas por el presidente de la República. Es decir, casi una de cada diez leyes nació en un contexto de confrontación entre poderes del Estado.
Ese antecedente es relevante para el análisis del periodo siguiente. Solo entre julio del 2024 y el 17 de junio de 2025, el Congreso aprobó 259 normas, superando en un año la producción legislativa acumulada en casi tres años del periodo anterior. La tendencia es clara: más leyes en menos tiempo. Lo que no está claro —y ahí reside el problema— es cuántas de esas normas cuentan hoy con reglamento y cuántas se sumarán al inventario de leyes inaplicables.
No existe un registro oficial que permita responder esa pregunta con precisión. Informes de la Defensoría del Pueblo han advertido, desde hace años, que varias decenas de leyes vigentes carecen de reglamentación, algunas durante largos periodos. Nada indica que el incremento del ritmo legislativo haya venido acompañado de una mejora equivalente en la capacidad del Ejecutivo para reglamentar.
La comparación entre ambos periodos revela un patrón preocupante. En el primero, el Congreso ya mostraba una inclinación a legislar por insistencia, lo que tensionaba la relación con el Ejecutivo. En el segundo, la producción normativa se acelera aún más, sin evidencia de una planificación coordinada para su implementación. Una ley aprobada en un clima de disputa política suele enfrentar mayores obstáculos para ser reglamentada, aun cuando esté formalmente vigente.
Las consecuencias son conocidas y medibles. Una ley sin reglamento no crea derechos exigibles ni obligaciones operativas. Los funcionarios no cuentan con procedimientos claros, los ciudadanos no saben cómo hacer valer la norma y el Estado actúa con discrecionalidad o simplemente no actúa. La inseguridad jurídica se acrecienta no por ausencia de leyes, sino por exceso de normas incompletas.
Este desfase afecta áreas sensibles: trabajo, medio ambiente, salud, derechos sociales. La experiencia reciente demuestra que incluso leyes con amplio respaldo público pueden permanecer años en suspenso si no existe decisión política y capacidad técnica para reglamentarlas.
El problema no es la cantidad de leyes aprobadas entre 2021 y 2025, sino la desconexión entre legislar y gobernar. Mientras el éxito parlamentario se mida en cifras y no en resultados, el país seguirá acumulando normas que existen en el diario oficial, pero no en la vida real. Y esa brecha, más que cualquier debate retórico, explica buena parte de la desconfianza ciudadana del sistema político.
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